Introduzione. Il caso Italia–Spagna e i termini esatti della questione
Il 1° agosto 2026 l’Italia ha ripristinato, per un mese, i controlli di frontiera sui collegamenti aerei e marittimi provenienti dalla Spagna, in reazione all’afflusso improvviso di decine di migliaia di persone nella città autonoma di Ceuta tra il 30 e il 31 luglio. Madrid ha contestato la necessità e la proporzionalità della misura e, non avendone ottenuto la revoca, ha annunciato a propria volta controlli sui viaggiatori provenienti dall’Italia fino al 7 settembre. Entrambi gli Stati si sono rivolti formalmente alle istituzioni dell’Unione e la questione è stata discussa alla riunione straordinaria dei ministri dell’Interno del 4 agosto 2026.[1]
Il dibattito pubblico ha descritto la vicenda come una «sospensione del trattato di Schengen». La formula contiene una parte di verità e una parte di equivoco. La parte di verità: per chi viaggia, il ripristino dei controlli sospende davvero, su quella frontiera e per quel periodo, il beneficio più visibile di Schengen, cioè attraversare il confine senza verifiche. La parte di equivoco: l’espressione lascia intendere che lo Stato possa sospendere il trattato, mettendo tra parentesi le regole a propria discrezione. È vero il contrario: le regole restano pienamente in vigore, e sono proprio esse a prevedere, condizionare e limitare il ripristino dei controlli; tutto il resto del sistema — visti comuni, banche dati condivise, cooperazione di polizia e giudiziaria — continua intanto a operare. A essere sospeso, temporaneamente e su un segmento di frontiera, è dunque un effetto di Schengen, non Schengen. Conviene allora partire dall’inizio: che cos’è, esattamente, Schengen?
«Schengen» — dal nome del villaggio lussemburghese dove fu firmato l’Accordo del 14 giugno 1985 — indica oggi lo spazio, formato da venticinque Stati dell’Unione europea più Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera, entro il quale oltre 450 milioni di persone attraversano le frontiere tra uno Stato e l’altro senza controlli. Quel sistema di regole, completato dalla Convenzione di applicazione del 1990, è stato integrato nel diritto dell’Unione dal Trattato di Amsterdam: non è più, dunque, un semplice accordo tra governi, ma legge europea a tutti gli effetti. Le regole operative sull’attraversamento delle frontiere sono oggi contenute nel regolamento (UE) 2016/399 («codice frontiere Schengen»), modificato in profondità dal regolamento (UE) 2024/1717.[2]
Nessuna disposizione consente a uno Stato membro di «sospendere» unilateralmente questo sistema. Ciò che il diritto dell’Unione conosce è, invece, il ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne: una deroga codificata, condizionata e sottoposta a controllo. La domanda corretta non è dunque se lo Stato abbia un generico «diritto di sospendere Schengen», ma che cosa le regole europee effettivamente consentano: a quali condizioni i controlli possano tornare alle frontiere interne, per quanto tempo, con quali garanzie — e che cosa accada quando quei confini vengono superati. È ciò che le pagine che seguono si propongono di spiegare.
- La regola: uno spazio senza controlli alle frontiere interne
L’assenza di controlli sulle persone alle frontiere interne non è una prassi di cortesia tra Stati: è un obbligo di diritto primario. L’articolo 3, paragrafo 2, TUE e gli articoli 67 e 77 TFUE impongono all’Unione di garantire uno spazio senza frontiere interne nel quale sia assicurata la libera circolazione delle persone; l’articolo 22 del codice ne è la traduzione operativa: le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque punto senza che sia effettuata una verifica di frontiera, indipendentemente dalla cittadinanza.[3] La Corte di giustizia qualifica questa libertà come una delle principali realizzazioni dell’Unione: formula che non è retorica, ma canone ermeneutico, perché ne discende che le eccezioni al principio sono di stretta interpretazione.[4]
- L’eccezione: quando uno Stato può ripristinare i controlli
L’articolo 25 del codice consente il ripristino temporaneo dei controlli a tutte le frontiere interne, o a parti di esse, solo in caso di minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna dello Stato membro. Il regolamento 2024/1717 ha tipizzato, in via esemplificativa, le situazioni riconducibili a tale nozione: incidenti o minacce di natura terroristica e criminalità organizzata grave; emergenze di sanità pubblica su vasta scala; eventi internazionali di grande rilievo; nonché «una situazione eccezionale caratterizzata da spostamenti non autorizzati improvvisi e su vasta scala di cittadini di paesi terzi tra Stati membri», tale da mettere a dura prova le risorse complessive di autorità ben preparate e da compromettere il funzionamento globale dello spazio senza controlli interni.[5]
Tre corollari delimitano la fattispecie. Primo: la deroga è extrema ratio, una misura di ultima istanza: lo Stato deve valutare previamente se misure alternative meno restrittive (controlli di polizia nel territorio, cooperazione operativa transfrontaliera, la nuova procedura di trasferimento delle persone fermate nelle zone di frontiera prevista dall’articolo 23-bis) siano idonee a fronteggiare la minaccia. Secondo: necessità e proporzionalità — portata territoriale e durata non possono eccedere quanto strettamente necessario, e lo Stato deve motivare, sulla base di elementi concreti, l’adeguatezza della misura e l’impatto atteso sulla libera circolazione. Terzo: la minaccia deve riguardare l’ordine pubblico o la sicurezza interna dello Stato che ripristina i controlli; la pressione migratoria alle frontiere esterne di un altro Stato membro non è, di per sé, titolo sufficiente, occorrendo la dimostrazione di un rischio concreto di ripercussioni proprie, tipicamente sotto forma di movimenti secondari.[6]
- Procedure e durata: quanto possono durare i controlli
Il codice distingue due procedure unilaterali. Per gli eventi imprevedibili, l’articolo 25-bis, paragrafi 1-3, consente il ripristino immediato dei controlli, con notifica contestuale al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione e agli altri Stati membri: durata iniziale massima di un mese, prorogabile entro il tetto complessivo di tre mesi. Per gli eventi prevedibili, la notifica deve di regola precedere di almeno quattro settimane il ripristino: durata iniziale massima di sei mesi, prorogabile per periodi rinnovabili fino a sei mesi, entro un tetto di due anni; solo in presenza di una situazione eccezionale grave connessa a una minaccia persistente sono ammesse due ulteriori proroghe semestrali, per una durata massima assoluta di tre anni.[7] La notifica deve indicare motivi, ambito, valichi autorizzati, durata e la valutazione di necessità e proporzionalità; la Commissione può emettere un parere sulla misura e deve farlo quando i controlli si protraggono oltre dodici mesi per la stessa minaccia — come avvenuto, da ultimo, con i pareri adottati nel giugno 2026 nei confronti degli Stati che mantengono controlli prolungati.[8]
Accanto alle procedure unilaterali, il codice prevede meccanismi coordinati a livello di Unione: in caso di emergenza di sanità pubblica su vasta scala che minacci il funzionamento globale dello spazio, il Consiglio, su proposta della Commissione, può autorizzare il ripristino coordinato dei controlli; in presenza di carenze gravi e persistenti nel controllo delle frontiere esterne, parimenti idonee a mettere a rischio il funzionamento globale dello spazio, il Consiglio può raccomandare a uno o più Stati membri di ripristinare i controlli.[9] Il sistema conferma la logica d’insieme: la protezione dello spazio comune è, in prima battuta, una responsabilità collettiva, non un fascio di prerogative individuali.
- I confini tracciati dalla Corte di giustizia
La giurisprudenza ha progressivamente serrato i margini della deroga, su quattro fronti.
(a) Durata. Nella sentenza NW del 26 aprile 2022, la Grande Sezione ha giudicato incompatibile con il codice, nella versione allora vigente, la prassi austriaca delle proroghe successive fondate sulla medesima minaccia oltre la durata massima: i termini sono tassativi e una nuova applicazione della deroga esige una minaccia nuova. Né gli Stati possono aggirare i termini invocando direttamente l’articolo 72 TFUE, poiché il codice già incorpora, bilanciandole, le esigenze di ordine pubblico e di sicurezza interna degli Stati membri. La pronuncia ha una conseguenza pratica notevole: quando il controllo è illegittimo, il singolo non può essere sanzionato per non aver esibito il passaporto o la carta d’identità al valico.[10] La riforma del 2024 ha poi allungato i termini per le minacce prevedibili, ma non ha toccato la logica del sistema: i tetti restano vincolanti e sindacabili.
(b) Articolo 72 TFUE. Più in generale, la Corte esclude che l’articolo 72 TFUE — che fa salve le responsabilità degli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna — operi come clausola generale di salvaguardia idonea a derogare al diritto derivato per mero richiamo a tali responsabilità: la deroga è di stretta interpretazione e lo Stato che la invoca deve provarne la necessità.[11]
(c) Natura della frontiera. Il ripristino dei controlli non trasforma la frontiera interna in frontiera esterna. Ne discende che le garanzie del diritto derivato continuano ad applicarsi: la direttiva 2008/115/CE («direttiva rimpatri») si applica ai cittadini di paesi terzi anche in presenza di controlli ripristinati, sicché non sono ammessi respingimenti automatici alle frontiere interne al di fuori delle procedure comuni (sentenze Arib del 2019 e ADDE del 2023, quest’ultima all’origine dell’introduzione, nel 2024, della procedura di trasferimento dell’articolo 23-bis).[12]
(d) Misure interne. Infine, anche al di fuori del ripristino formale, gli Stati non possono istituire nelle zone di frontiera controlli di polizia dall’effetto equivalente alle verifiche di frontiera: la discrezionalità delle autorità dev’essere inquadrata da limiti di intensità, frequenza e selettività.[13]
- Il caso Italia–Spagna alla luce del quadro normativo
Sul piano formale, l’Italia si è mossa entro il perimetro procedurale: ha invocato la procedura d’urgenza dell’articolo 25-bis, paragrafi 1-3, notificando il ripristino dei controlli dal 1° agosto al 1° settembre 2026 — dunque entro il limite iniziale di un mese — con riferimento alla tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza interna e al rischio di movimenti secondari.[14]
È sul piano sostanziale che la misura si presta a letture opposte. A sostegno della legittimità si può osservare che l’afflusso di circa 72.000 persone in meno di quarantotto ore integra un evento imprevedibile di eccezionale gravità; che la fattispecie degli spostamenti non autorizzati «improvvisi e su vasta scala» è oggi espressamente tipizzata dal codice; e che la valutazione del rischio compete, in prima battuta, allo Stato interessato, anche in chiave preventiva. In senso contrario militano però tre dati. Primo: la fattispecie tipizzata richiede spostamenti non autorizzati tra Stati membri; l’attraversamento della frontiera esterna ispano-marocchina non li integra di per sé. Secondo: Ceuta gode di un regime speciale — salvaguardato dall’articolo 41 del codice e fondato sulla dichiarazione spagnola allegata all’Accordo di adesione del 1991 — in forza del quale i collegamenti aerei e marittimi dalla città verso il resto dello spazio Schengen restano soggetti a controlli sistematici in uscita: l’ingresso a Ceuta non apre, da solo, l’accesso al continente.[15] Terzo: secondo i dati riferiti in sede di Consiglio e non contestati, la quasi totalità delle persone entrate era già rientrata in Marocco nei giorni immediatamente successivi, senza movimenti accertati verso la Spagna continentale o altri Stati membri; elemento che incide direttamente sul giudizio di necessità e di proporzionalità, e che andrà naturalmente aggiornato all’evoluzione dei fatti.
Quanto alla contromisura spagnola, essa non gode di uno statuto migliore per il solo fatto di essere «di risposta». Il codice non conosce controlli per ritorsione: anche la Spagna deve dimostrare, in autonomia, una minaccia grave per il proprio ordine pubblico o la propria sicurezza interna. Vale qui un principio risalente e mai smentito: nell’ordinamento dell’Unione uno Stato membro non può farsi giustizia da sé, sospendendo i propri obblighi in reazione all’asserito inadempimento altrui; i rimedi sono quelli, istituzionali e giurisdizionali, previsti dai Trattati.[16]
I rimedi, appunto: il parere della Commissione sulla necessità e proporzionalità della misura; la procedura d’infrazione (articolo 258 TFUE), che la Commissione non ha peraltro mai attivato in questa materia, avendo storicamente privilegiato il dialogo con gli Stati; l’azione diretta di uno Stato membro contro un altro (articolo 259 TFUE), rara ma non teorica in un contenzioso bilaterale come quello in esame; e, soprattutto, il sindacato diffuso: il giudice nazionale, investito da un privato, può — come insegna NW — disapplicare la misura illegittima e le sanzioni che vi si appoggiano, se del caso previo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
- Conclusioni: non un potere arbitrario, ma una facoltà regolata
«Sospendere Schengen», dunque, non significa ciò che l’espressione lascia intendere. Non esiste un potere arbitrario — e nemmeno un «diritto» — dello Stato membro di sospendere il trattato: le regole di Schengen sono diritto dell’Unione e non sono nella disponibilità unilaterale degli Stati. Esiste, invece, una facoltà di deroga — il ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne — che il codice frontiere Schengen attribuisce e, insieme, delimita: essa presuppone una minaccia grave, attuale o concretamente prevedibile, per l’ordine pubblico o la sicurezza interna dello Stato che la esercita; impone il previo vaglio delle alternative meno restrittive; è soggetta a condizioni procedurali e a limiti temporali tassativi; e resta sindacabile dalla Commissione e dai giudici, nazionali e dell’Unione.
Ne discende il criterio di giudizio per il caso concreto. Entro quei presupposti, il ripristino è esercizio legittimo di un potere conferito dal diritto dell’Unione; al di fuori di essi — per difetto di minaccia qualificata, di necessità o di proporzionalità, ovvero per superamento dei termini — la medesima misura costituisce violazione del diritto dell’Unione, con le conseguenze che ne derivano: inopponibilità ai singoli, disapplicazione, responsabilità dello Stato. Che il ripristino italiano, e la replica spagnola, ricadano nell’una o nell’altra categoria non si decide con le dichiarazioni politiche, ma con la prova — documentata, aggiornata, verificabile — della necessità e della proporzionalità della misura: ed è precisamente su questo terreno che la vicenda si giocherà nelle prossime settimane.
S.ASSOGNA
[1]Per la ricostruzione dei fatti: Commissione europea, Temporary Reintroduction of Border Control (elenco ufficiale delle notifiche degli Stati membri); Consiglio «Giustizia e affari interni», riunione straordinaria del 4 agosto 2026; A. Annoni, «Crisi migratoria di Ceuta: cronaca di una tempesta in un bicchiere d’acqua», lavoce.info, 7 agosto 2026.
[2]Regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), GU L 77 del 23.3.2016, come modificato, da ultimo, dal regolamento (UE) 2024/1717 del 13 giugno 2024, GU L 2024/1717 del 20.6.2024, in vigore dal 10 luglio 2024; Protocollo n. 19 sull’acquis di Schengen integrato nell’ambito dell’Unione europea, allegato al TUE e al TFUE.
[3]Art. 3, par. 2, TUE; artt. 67, par. 2, e 77, par. 1, lett. a), TFUE; art. 45 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; art. 22 del codice frontiere Schengen.
[4]CGUE (Grande Sezione), 26 aprile 2022, NW c. Landespolizeidirektion Steiermark e Bezirkshauptmannschaft Leibnitz, cause riunite C-368/20 e C-369/20, ECLI:EU:C:2022:298, punti 65 e 74.
[5]Art. 25, par. 1, del codice frontiere Schengen, come sostituito dal regolamento (UE) 2024/1717.
[6]Artt. 23, 23-bis, 25, parr. 2 e 3, e 26 del codice frontiere Schengen.
[7]Art. 25-bis del codice frontiere Schengen. Prima della riforma del 2024, la durata massima ordinaria era di sei mesi (art. 25, par. 4, previgente), estensibile a due anni nel solo caso di cui all’art. 29.
[8]Art. 25-bis, par. 4, del codice; Commissione europea, pareri del 2 giugno 2026 sulla necessità e proporzionalità dei controlli alle frontiere interne protratti oltre dodici mesi.
[9]Artt. 28, 29 e 30 del codice frontiere Schengen.
[10]NW, cit., sul carattere tassativo dei termini e sulla necessità di una minaccia nuova (punti 79-82) e sul rigetto dell’art. 72 TFUE quale base autonoma di deroga (punti 83-90); sull’inapplicabilità delle sanzioni, ivi, secondo punto del dispositivo.
[11]CGUE, 2 aprile 2020, Commissione c. Polonia, Ungheria e Repubblica ceca (Meccanismo temporaneo di ricollocazione), cause riunite C-715/17, C-718/17 e C-719/17, ECLI:EU:C:2020:257, punti 143-147.
[12]CGUE (Grande Sezione), 19 marzo 2019, Arib, C-444/17, ECLI:EU:C:2019:220; CGUE, 21 settembre 2023, ADDE e a., C-143/22, ECLI:EU:C:2023:689, sull’applicabilità della direttiva 2008/115/CE («direttiva rimpatri») anche in caso di controlli ripristinati alle frontiere interne.
[13]CGUE, 22 giugno 2010, Melki e Abdeli, cause riunite C-188/10 e C-189/10, ECLI:EU:C:2010:363; v. anche CGUE, 21 giugno 2017, A., C-9/16, ECLI:EU:C:2017:483.
[14]Commissione europea, elenco delle notifiche, cit.; per la qualificazione della procedura seguita dall’Italia, A. Annoni, cit.
[15]Dichiarazione del Regno di Spagna relativa alle città di Ceuta e Melilla, allegata all’Atto finale dell’Accordo di adesione del 25 giugno 1991 alla Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen; art. 41 del codice frontiere Schengen.
[16]CGUE, 13 novembre 1964, Commissione c. Lussemburgo e Belgio, cause riunite 90/63 e 91/63, ECLI:EU:C:1964:80.
